Zakon o javnim nabavama (u daljnjem tekstu: Zakon) zajedno sa podzakonskim aktima koji uređuju oblast javnih nabava, je sistemski zakon koji treba da uspostavi učinkovit i transparentan sistem trošenja javnih sredstava, ali u okviru postojećeg pravnog sistema, a ne izdvojeno od drugih zakona i propisa koji uređuju određenu oblast.

Stoga je odredbom članka 3. Zakona određena svrha i predmet Zakona, odnosno osnovna načela sistema javnih nabava u cilju najučinkovitijeg korištenja javnih sredstava s obzirom na svrhu i predmet javne nabave uz osiguranje pravične i aktivne konkurencije među potencijalnim ponuditeljima i ostvarivanje jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.

 Osnovna svrha postupka  javne nabave je zaključenje ugovora, što praktično znači da ugovorno tijelo treba biti adekvatno opskrbljeno potrebnim roba, uslugama ili radovima u određenom vremenskom periodu za koje i provodi postupak javne nabave.
 
Ističemo da je sustav javnih nabava u Bosni i Hercegovini visoko decentraliziran, odnosno same institucije ili organizacije su dužne voditi računa o tome da li potpadaju pod definiciju ugovornih tijela te shodno tome primjenjivati Zakon o javnim nabavama (u daljnjem tekstu: Zakon) te postupke propisane istim.

Nadalje, članak 4. Zakona definira tri "kategorije" ugovornih tijela. U stavku (1) ovog članka Zakona u točki a) navedena je prva kategorija ugovornih tijela i nju čini  svaka institucija vlasti na razini Bosne i Hercegovine, entiteta, Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, odnosno na kantonalnom, gradskom ili općinskom nivou (u daljnjem tekstu: institucije vlasti). 

Ova kategorija uključuje ona tijela koja se mogu podvesti pod klasična tijela javnog sektora naprijed navedenih razina uprave, kao što su općine, ministarstva i sl.

Članak 4. stavak (1) točka b) Zakona navodi drugu kategoriju ugovornih tijela koje čine  pravne osobe koje su utemeljene za određenu svrhu s ciljem zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter i ispunjava najmanje jedan od sljedećih uvjeta: 

1. financirana je, najvećim dijelom iz javnih sredstava ili
2. nadzor nad upravljanjem provodi ugovorno tijelo utvrđeno u točki a) i b) ovog stavka, ili
3. više od polovine članova skupštine, upravnog ili nadzornog odbora čine imenovani ili izabrani predstavnici ugovornih tijela iz točke a) i b) ovog stavka.

Ukoliko pravna osoba  koja je utemeljena za određenu svrhu u cilju zadovoljavana potreba od općeg interesa, a koja nema industrijski ili komercijalni karakter ispunjava najmanje jedan od pomenuta tri uvjeta,  obvezna  je primjenjivati odredbe Zakona.

Direktiva 2004/18 koja koordinira postupke javnih nabava javnog sektora ("klasična direktiva") definira ugovorna tijela kao "državna, regionalna ili lokalna tijela, tijela kojima upravlja javno pravo, udruženja utemeljena od strane jednog ili više takvih tijela ili jednog ili više takvih tijela kojima upravlja javno pravo" (član 1. (9)). Prema definiciji koja je navedena u članku 1. (9) b) "tijelo kojim upravlja javno pravo" je svako tijelo koje:

a) je utemeljeno za određene svrhe zadovoljavanja potreba u općem  interesu, a koje nema industrijski ili trgovački karakter;
b) ima pravni oblik; i
c) ispunjava najmanje jedan od slijedećih uvjeta:

- financira ga, najvećim (tj. više od 50%) dijelom, država ili druga ugovorna tijela,
- podložno je upraviteljskom nadzoru od strane takvih tijela;
- ima menadžerski odbor čijih više od pola članova imenuje takva tijela.

Tijelo kojim upravlja javno pravo je (primarno) neprofitna organizacija, koja ovisi od države (ili lokalnih vlasti), kreirana u svrhu zadovoljavanja općih potreba, koje nemaju komercijalni karakter. Potrebe komercijalnog karaktera zadovoljavaju se kada su robe i usluge dostupne na tržištu. Opće potrebe koje nemaju komercijalni karakter zadovoljavaju država i njene institucije.

Potrebe te vrste su one koje, iz razloga povezanih sa općim interesom, sama država odabere da osigura ili preko kojih želi da zadrži utjecaj. Tijelo kojim upravlja javno pravo u pravilu nema konkurenciju privatnih komercijalnih kompanija (ima monopolističku poziciju i/ili operira u nekomercijalnom sektoru). Ipak, čak i postojanje konkurencije od strane privatnih kompanija nije validan test, obzirom da uvijek postoji mogućnost da i privatne kompanije žele pružati te iste usluge.

Vezano za naprijed navedeno, kad je u pitanju nekomercijalni karakter subjekta postoji trodijelni test, i to:

- je li  sjecanje profita osnovni cilj tog subjekta ?
- ima li to tijelo  konkurenciju na tržištu ?
- je li moguće da bi država ili neko drugo upravno tijelo intervenirali u svrhu umanjivanja komercijalnog pritiska (na primjer kako bi time spriječili stečaj tog subjekta)?

Ako su odgovori na prva dva pitanja negativni, a odgovor na treće pitanje pozitivan onda taj subjekt nema komercijalni ili industrijski karakter i tim je obveznik primjene Zakona.
 
Aneks III Direktive 2004/18 navodi tijela i kategorije tijela kojima upravlja javno pravo u zemljama članicama. Na listi su, između ostalih:

- državne (centralne) banke,
- javni radio i televizijski emiteri,
- univerziteti, javne škole,
- državne akademije nauka i druge naučne ustanove,
- javne bolnice i druge zdravstvene ustanove,
- regionalne razvojne agencije,
- regionalne turističke organizacije,
- muzeji, galerije i javne biblioteke,
- državna kazališta i opere,
- javne fondacije,
- poljoprivredne organizacije.

Ova lista je navedena samo kao smjernica. Lista nije konačna, to znači da onda kada određena institucija odgovara općoj definiciji, a nije uključena u spisak, ipak mora primjenjivati propise o javnim nabavama (opća definicija, a ne lista, je referentna u slučaju nesigurnosti). Ako određeno tijelo nije navedeno u aneksu III, njegova pravna i stvarna situacija mora se ispitati kako bi se ustanovilo da li on zadovoljava ili ne potrebe od općeg interesa.

Europski sud pravde je već nekoliko puta imao raspravu o tome da li određena institucija potpada pod definiciju iz Direktive kojom se definira tijelo kojim upravlja javno pravo.
 
Sud pravde je prepoznao sljedeće vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u općem interesu:

univerzitetske djelatnosti, organiziranje izložbi i sajmova, obavljanje djelatnosti pogrebnih usluga, štampanje zvaničnih dokumenata, prikupljanje  odlaganje otpada, upravljanje nacionalnim šumama i drvnim industrijama, djelatnosti radio i televizijskog emitiranja, osiguranje grijanja urbanom području primjenom okolišno prihvatljivog procesa i sl.

Što se tiče uvjeta iz točke 1) a vezano za financiranje, najvećim dijelom iz javnih sredstava, dovoljno je reći da je to jednako financiranju od više od 50%. Pojam financiranja uključuje samo ono plaćanje koje će stvoriti ili ojačati ovisni odnos između tog subjekta i ugovornog tijela koji vrši plaćanje. Tako se plaćanja koja su rezultat redovnog komercijalnog odnosa ne uzimaju u obzir prilikom određivanja navedenih 50%. Sud pravde je potvrdio svoje prethodne presude u kojima navodi da za definiciju  tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim djelatnostima. Omjer "komercijalnih" i "nekomercijalnih" djelatnosti također nije relevantan za definiciju tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava. Sud pravde navodi da iako poduzeće može stvarati dobit, stvaranje dobiti nije njegov primarni cilj.

Značenje izraza "nadzor nad upravljanjem" zahtjeva određeni nivo nadzora koji omogućava ugovornom tijelu utjecaj na odluke o javnim ugovorima subjekta koji je pod nadzorom. Taj nivo nadzora ne zahtjeva neophodno ovlasti formalnog uplitanja u odluke uprave tog subjekta.

Isto objašnjenje se nalazi i u trećem slučaju, tj. imenovanja više od polovine članova upravnog, upravljačkog ili nadzornog odbora tog subjekta od strane drugog ugovornog tijela. U tom slučaju postoji nesumnjiva pretpostavka da ugovorno tijelo ima određeni utjecaj na to tijelo.

Dakle, čak i ako ugovorno tijelo uz svoju obvezu zadovoljavanja potreba od općeg  interesa provodi i druge aktivnosti kao što su komercijalne ili industrijske aktivnosti, on i dalje ima obvezu da provodi svoje nabave u skladu sa Zakonom. 

Temelj za takvo tumačenje se također može pronaći u direktivama Europske unije o javnim nabavama koje sadrže iste definicije “subjekta koji podliježe odredbama Zakona” kao i određene presude Europskog suda pravde. Na primjer, u slučaju C – 44/96 “Mannesmann” Europski sud pravde navodi da “činjenica da taj segment zadovoljenja potreba od javnog interesa zauzima relativno mali dio ukupnih aktivnosti tog subjekta nije relevantna, pod uvjetom da subjekt i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega zahtijevaju” i “status subjekta koji podliježe odredbama Zakona ne ovisi od relativnog značaja, unutar njegovog cjelokupnog poslovanja, vezanog za zadovoljenje potreba od općeg interesa koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter.” Ovo mišljenje je kasnije potkrijepljeno i odlukama donesenim nakon ovog slučaja (npr. C – 360/96 “BFI – Holding”). Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba  od općeg interesa, subjekt-pravna osoba ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima.

I konačno, treća kategorija ugovornih tijela iz članka 4. stavak (1) točka c)  su asocijacije, udruge, koje su formirali jedna ili više institucija vlasti ili pravne osobe definirane u točkama a) i b) ovog stavka. Kao primjer navodima savez općina i gradova i slične asocijacije.

Naravno, Zakon poznaje i sektorska ugovorna tijela iz članka 5. Zakona, koji su također obveznici primjene Zakona, ako obavljaju djelatnosti u oblasti vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga , i to:

a) ugovorno tijelo iz članka 4. ovog zakona kada nabavlja robe, usluge ili radove za potrebe obavljanja djelatnosti navedenih u člancima 78. do 83. ovog zakona,

b) gospodarsko društvo u kojem  ugovorno tijelo ili više ugovornih tijela ima ili može imati izravan ili  neizravan dominantan utjecaj na  temelju vlasništva, financijskog udjela ili na temelju propisa koji vrijede za društvo i koje obavlja jednu ili više djelatnosti navedenih u člancima 78. do 83. ovog zakona, kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti.

Dominantan utjecaj u smislu ove točke postoji u slučaju kada ugovorno tijelo izravno ili neizravno:

1) ima natpolovičnu većinu temeljnog kapitala tog gospodarskog društva, ili 
2) ima natpolovičnu većinu glasova koji su povezani sa ulozima u tom gospodarskom društvu, ili
3) može imenovati više od polovine uprave, upravnog ili nadzornog odbora tog gospodarskog društva.
(2) Gospodarsko društvo koje na temelju posebnog ili isključivog prava obavlja jednu ili više djelatnosti navedenih u čl. 78. do 83. ovog zakona i kada nabavlja robu,  usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti, a nije ugovorno tijelo u smislu ovog zakona ili gospodarsko društvo u smislu točke b) stavka (1) ovog članka, obveznik je primjene ovog zakona.

Dakle, postupak javne nabave odnosi se na postupke nabave roba, usluga ili radova koje provodi ugovorno tijelo ili sektorsko ugovorno tijelo iz članka 4. i 5. ovog zakona, sukladno odredbama ovog zakona i podzakonskih akata

Sukladno svemu navedenom, ukoliko institucija potpada po jednu od navedene kategorije ugovornih tijela dužna je primjenjivati Zakon o javnim nabavama i prateće podzakonske akte- dakle i prigodom nabava primjenjivati postupke javnih nabava propisane navedenim Zakonom- naravno osim izuzeća navedenih u članku 10. do 10f. Zakona, kao i izuzeća za sektorska ugovorna tijela iz članka 86. Zakona.

Nadalje, članak 36. Zakona određuje da sve obavijesti o nabavi, dodjeli ugovora, poništenju postupka javne nabave, dobrovoljno ex ante obavještenje o transparentnosti i prethodno informacijsko obavještenje, kao i sažetak obavijesti o nabavi na engleskom jeziku, ugovorno tijelo objavljuje na portalu javnih nabava. Sažetak svih obavijesti objavljuje se u "Službenom glasniku BiH".

Nadalje, članak 2. Naputka o uvjetima i načinu objavljivanja obavijesti i dostavljanja izvješća o postupcima javnih nabava na portalu javnih nabava ("Službeni glasnik BiH" br. 80/22) propisuje:

"Korisnici Portala su: 
 
a) Ugovorno tijelo iz čl. 4. ili 5. Zakona o javnim nabavama ("Službeni glasnik BiH", br. 39/14 i 59/22), (u daljnjem tekstu: Zakon) i 
b) Gospodarski subjekt iz članka 2. stavak (1) točka c) Zakona." 

Pored toga, člankom 4. Naputka određeno je da je ugovorno tijelo dužno prije početka korištenja informacijskog sustava izvršiti registraciju. Sama registracija podrazumijeva jedan određen skup podataka koji je karakterističan isključivo za ugovorna tijela iz Bosne i Hercegovine i većina tih podataka nije opcionalna, već obvezna. Bez unosa svih obveznih vjerodostojnih podataka registracija nije moguća.

Dakle, u Zakonu i podzakonskim aktima, a samim tim i u ovom mišljenju, u kontekstu obveznosti primjene Zakona, a time o obaveze objave obavijesti, uvijek se koristi termin "ugovorno tijelo". Shodno tome, ističemo da svi oni koji nisu ugovorna tijela, ne mogu se registrirati u Informacijski sustav i shodno tome ne mogu objavljivati obavijesti putem ovog sustava.

Nadalje skrećemo pozornost na članak 7. Zakona, koji regulira subvencionirane ugovore, te propisuje:

“(1) Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorno tijelo izravno subvencionira s više od 50%: 
a) ako ti ugovori uključuju radove u smislu Aneksa I. ovoga Zakona; 
b) ako ti ugovori uključuju radove na bolnicama, objektima namijenjenim za sport, rekreaciju i odmor, školskim i sveučilišnim zgradama i zgradama koje se koriste u administrativne svrhe. 
(2) Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorno tijelo izravno subvencionira s više od 50% u slučaju pružanja usluga koje su vezane uz radove u smislu stavka (1) ovog članka. 
(3) Ugovorno tijelo koje daje takve subvencije dužno je osigurati poštivanje odredaba ovoga Zakona u slučajevima kada subvencionirani ugovor dodjeljuje neka druga fizička ili pravna osoba, odnosno dužno je i samo poštivati odredbe ovoga Zakona u slučajevima kada dodjeljuje subvencionirani ugovor za ili u ime tih fizičkih ili pravnih osoba.“

Također, članak 6. Zakona propisuje:

"Ugovorno tijelo dužno je dodjeljivati ugovore o javnoj nabavi roba, usluga i radova primjenjujući postupke utvrđene ovim Zakonom i podzakonskim aktima.“
Nadalje, članak 19. Zakona propisuje postupke javne nabave kako slijedi:

"(1) Ugovorno tijelo iz članka 4. ovoga Zakona primjenjuje otvoreni ili ograničeni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavi kao temeljne i redovite postupke. Pregovarački postupak s objavom obavijesti ili bez objave obavijesti, kao i natjecateljski dijalog, mogu se primijeniti kao iznimka samo ako su za to ispunjeni uvjeti utvrđeni ovim Zakonom. 
(2) Sektorsko ugovorno tijelo iz članka 5. ovoga Zakona primjenjuje otvoreni ili ograničeni ili pregovarački postupak s objavom obavijesti na ravnopravnoj osnovi. Pregovarački postupak bez objave obavijesti, kao i natjecateljski dijalog mogu se primijeniti kao iznimka samo ako su za to ispunjeni uvjeti utvrđeni ovim Zakonom. 
(3) Ugovorno tijelo može dodijeliti ugovor nakon provođenja natječaja za izradu idejnog rješenja za poslove prostornog planiranja, arhitekture, građenja, obrade podataka, izrade plana ili dizajna."

Sukladno navedenom, odredbe Zakona se izravno primjenjuju na ugovore koje ugovorno tijelo subvencionira s više od 50% i koji se u cijelosti ili u većinskom dijelu financiraju iz proračunskih sredstava, korisnik sredstava je dužan primijeniti Zakon, bez obzira na svoj primarni status (udruge građana, zaklade ili drugog neprofitnog subjekta).

Naglašavamo da eventualna ugovorna odredba ili izjava o "oslobađanju od primjene Zakona", sadržana u ugovorima o dodjeli sredstava, nema pravni primat nad samim Zakonom. Ugovorna tijela ne mogu međusobnim ugovorima suspendirati primjenu imperativnih zakonskih normi koje uređuju transparentno trošenje javnog novca.

Korisnik sredstava se u takvim situacijama treba registrirati na Portalu javnih nabava kao ugovorno tijelo za potrebe realizacije konkretnog projekta. Postupak nabave se provodi sukladno pragovima definiranim Zakonom, pri čemu se vrsta postupka određuje isključivo na temelju procijenjene vrijednosti konkretne nabave.

Na koncu naglašavamo da udruge građana mogu koristiti navedenu opciju samo ukoliko su im doznačena sredstva od ugovornog tijela da izvrše određenu javnu nabavu, i da se navedeni status ugovornog tijela ne može koristiti da se recimo udruga registrira kao ugovorno tijelo da bi za stvarno ugovorno tijelo provela postupak javne nabave temeljem sporazuma, a zbog nedostatka kadra tog ugovornog tijela, ili na neki drugi način zloupotrijebile navedenu opciju.