Zakon o javnim nabavkama (u daljnjem tekstu: Zakon) zajedno sa podzakonskim aktima koji uređuju oblast javnih nabavki, sistemski je zakon koji treba da uspostavi efikasan i transparentan sistem trošenja javnih sredstava, ali u okviru postojećeg pravnog sistema, a ne izdvojeno od drugih zakona i propisa koji uređuju određenu oblast.

Stoga je odredbom člana 3. Zakona određena svrha i predmet Zakona, odnosno osnovna načela sistema javnih nabavki u cilju najefikasnijeg korištenja javnih sredstava s obzirom na svrhu i predmet javne nabavke uz osiguranje pravične i aktivne konkurencije među potencijalnim ponuđačima i ostvarivanje jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti. 

Osnovna svrha postupka javne nabavke je zaključenje ugovora, što praktično znači da ugovorni organ treba biti adekvatno opskrbljen potrebnim robama, uslugama ili radovima u određenom vremenskom periodu za koji i provodi postupak javne nabavke.

Ističemo da je sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini visoko decentralizovan, odnosno same institucije ili organizacije su dužne voditi računa o tome da li potpadaju pod definiciju ugovornih organa te shodno tome primjenjivati Zakon o javnim nabavkama (u daljnjem tekstu: Zakon) te postupke propisane istim.

Nadalje, član 4. Zakona definiše tri "kategorije" ugovornih organa. U stavu (1) ovog člana Zakona u tački a) navedena je prva kategorija ugovornih organa i nju čini svaka institucija vlasti na nivou Bosne i Hercegovine, entiteta, Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, odnosno na kantonalnom, gradskom ili općinskom nivou (u daljnjem tekstu: institucije vlasti). 

Ova kategorija uključuje one organe koji se mogu podvesti pod klasične organe javnog sektora naprijed navedenih nivoa uprave, kao što su općine, ministarstva i sl.

Član 4. stav (1) tačka b) Zakona navodi drugu kategoriju ugovornih organa koje čine pravna lica koja su osnovana za određenu svrhu s ciljem zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a koja nemaju industrijski ili komercijalni karakter i ispunjavaju najmanje jedan od sljedećih uslova:

1. finansirana su, najvećim dijelom iz javnih sredstava ili
2. nadzor nad upravljanjem vrši ugovorni organ utvrđen u tački a) i b) ovog stava, ili
3. više od polovine članova skupštine, upravnog ili nadzornog odbora čine imenovani ili izabrani predstavnici ugovornih organa iz tačke a) i b) ovog stava.

Ukoliko pravno lice koje je osnovano za određenu svrhu u cilju zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a koje nema industrijski ili komercijalni karakter ispunjava najmanje jedan od pomenuta tri uslova, obavezno je primjenjivati odredbe Zakona. 

Direktiva 2004/18 koja koordinira postupke javnih nabavki javnog sektora ("klasična direktiva") definiše ugovorne organe kao "državne, regionalne ili lokalne organe, organe kojima upravlja javno pravo, udruženja osnovana od strane jednog ili više takvih organa ili jednog ili više takvih organa kojima upravlja javno pravo" (član 1. (9)). Prema definiciji koja je navedena u članu 1. (9) b) "organ kojim upravlja javno pravo" je svaki organ koji: 

a) je osnovan za određene svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu, a koji nema industrijski ili trgovački karakter; 
b) ima pravni oblik; i 
c) ispunjava najmanje jedan od sljedećih uslova:

- finansira ga, najvećim (tj. više od 50%) dijelom, država ili drugi ugovorni organi,
- podložan je upravljačkom nadzoru od strane takvih organa;
- ima menadžerski odbor čijih više od pola članova imenuje takav organ.

Organ kojim upravlja javno pravo je (primarno) neprofitna organizacija, koja zavisi od države (ili lokalnih vlasti), kreirana u svrhu zadovoljavanja općih potreba, koje nemaju komercijalni karakter. Potrebe komercijalnog karaktera zadovoljavaju se kada su robe i usluge dostupne na tržištu. Opće potrebe koje nemaju komercijalni karakter zadovoljavaju država i njene institucije. 

Potrebe te vrste su one koje, iz razloga povezanih sa općim interesom, sama država odabere da osigura ili preko kojih želi da zadrži utjecaj. Organ kojim upravlja javno pravo u pravilu nema konkurenciju privatnih komercijalnih kompanija (ima monopolističku poziciju i/ili operiše u nekomercijalnom sektoru). Ipak, čak i postojanje konkurencije od strane privatnih kompanija nije validan test, s obzirom na to da uvijek postoji mogućnost da i privatne kompanije žele pružati te iste usluge.

Vezano za naprijed navedeno, kad je u pitanju nekomercijalni karakter subjekta postoji trodijelni test, i to:

- je li sticanje profita osnovni cilj tog subjekta?
- ima li taj organ konkurenciju na tržištu?
- je li moguće da bi država ili neki drugi upravni organ intervenisali u svrhu umanjivanja komercijalnog pritiska (na primjer kako bi time spriječili stečaj tog subjekta)?

Ako su odgovori na prva dva pitanja negativni, a odgovor na treće pitanje pozitivan onda taj subjekt nema komercijalni ili industrijski karakter i tim je obveznik primjene Zakona. 

Aneks III Direktive 2004/18 navodi organe i kategorije organa kojima upravlja javno pravo u zemljama članicama. Na listi su, između ostalih: 

- državne (centralne) banke, 
- javni radio i televizijski emiteri, 
- univerziteti, javne škole, 
- državne akademije nauka i druge naučne ustanove, 
- javne bolnice i druge zdravstvene ustanove, 
- regionalne razvojne agencije, 
- regionalne turističke organizacije, 
- muzeji, galerije i javne biblioteke, 
- državna pozorišta i opere, 
- javne fondacije, 
- poljoprivredne organizacije.

Ova lista je navedena samo kao smjernica. Lista nije konačna, to znači da onda kada određena institucija odgovara općoj definiciji, a nije uključena u spisak, ipak mora primjenjivati propise o javnim nabavkama (opća definicija, a ne lista, je referentna u slučaju nesigurnosti). Ako određeni organ nije naveden u aneksu III, njegova pravna i stvarna situacija mora se ispitati kako bi se ustanovilo da li on zadovoljava ili ne potrebe od općeg interesa.

Evropski sud pravde je već nekoliko puta imao raspravu o tome da li određena institucija potpada pod definiciju iz Direktive kojom se definiše organ kojim upravlja javno pravo. 

Sud pravde je prepoznao sljedeće vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u općem interesu: 

univerzitetske djelatnosti, organizovanje izložbi i sajmova, obavljanje djelatnosti pogrebnih usluga, štampanje zvaničnih dokumenata, prikupljanje i odlaganje otpada, upravljanje nacionalnim šumama i drvnim industrijama, djelatnosti radio i televizijskog emitovanja, osiguranje grijanja urbanom području primjenom ekološki prihvatljivog procesa i sl.

Što se tiče uslova iz tačke 1) a vezano za finansiranje, najvećim dijelom iz javnih sredstava, dovoljno je reći da je to jednako finansiranju od više od 50%. Pojam finansiranja uključuje samo ono plaćanje koje će stvoriti ili ojačati ovisni odnos između tog subjekta i ugovornog organa koji vrši plaćanje. Tako se plaćanja koja su rezultat redovnog komercijalnog odnosa ne uzimaju u obzir prilikom određivanja navedenih 50%. Sud pravde je potvrdio svoje prethodne presude u kojima navodi da za definiciju organa kojim se upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se taj organ bavi i određenim komercijalnim djelatnostima. Omjer "komercijalnih" i "nekomercijalnih" djelatnosti također nije relevantan za definiciju organa kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Sud pravde navodi da iako preduzeće može stvarati dobit, stvaranje dobiti nije njegov primarni cilj.

Značenje izraza "nadzor nad upravljanjem" zahtijeva određeni nivo nadzora koji omogućava ugovornom organu utjecaj na odluke o javnim ugovorima subjekta koji je pod nadzorom. Taj nivo nadzora ne zahtijeva neophodno ovlaštenja formalnog uplitanja u odluke uprave tog subjekta. Isto objašnjenje se nalazi i u trećem slučaju, tj. imenovanja više od polovine članova upravnog, upravljačkog ili nadzornog odbora tog subjekta od strane drugog ugovornog organa. U tom slučaju postoji nesumnjiva pretpostavka da ugovorni organ ima određeni utjecaj na taj organ.

Dakle, čak i ako ugovorni organ uz svoju obavezu zadovoljavanja potreba od općeg interesa provodi i druge aktivnosti kao što su komercijalne ili industrijske aktivnosti, on i dalje ima obavezu da provodi svoje nabavke u skladu sa Zakonom. 

Osnov za takvo tumačenje se također može pronaći u direktivama Evropske unije o javnim nabavkama koje sadrže iste definicije "subjekta koji podliježe odredbama Zakona" kao i određene presude Evropskog suda pravde. Na primjer, u slučaju C – 44/96 "Mannesmann" Evropski sud pravde navodi da "činjenica da taj segment zadovoljenja potreba od javnog interesa zauzima relativno mali dio ukupnih aktivnosti tog subjekta nije relevantna, pod uslovom da subjekt i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega zahtijevaju" i "status subjekta koji podliježe odredbama Zakona ne zavisi od relativnog značaja, unutar njegovog cjelokupnog poslovanja, vezanog za zadovoljenje potreba od općeg interesa koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter." Ovo mišljenje je kasnije potkrijepljeno i odlukama donesenim nakon ovog slučaja (npr. C – 360/96 "BFI – Holding"). Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba od općeg interesa, subjekt-pravno lice ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima.

I konačno, treća kategorija ugovornih organa iz člana 4. stav (1) tačka c) su asocijacije, udruženja, koja su formirali jedna ili više institucija vlasti ili pravna lica definisana u tačkama a) i b) ovog stava. Kao primjer navodimo savez općina i gradova i slične asocijacije. 

Naravno, Zakon poznaje i sektorske ugovorne organe iz člana 5. Zakona, koji su također obveznici primjene Zakona, ako obavljaju djelatnosti u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga, i to: 

a) ugovorni organ iz člana 4. ovog zakona kada nabavlja robe, usluge ili radove za potrebe obavljanja djelatnosti navedenih u članovima 78. do 83. ovog zakona, 
b) privredno društvo u kojem ugovorni organ ili više ugovornih organa ima ili može imati direktan ili indirektan dominantan utjecaj na osnovu vlasništva, finansijskog udjela ili na osnovu propisa koji važe za društvo i koje obavlja jednu ili više djelatnosti navedenih u članovima 78. do 83. ovog zakona, kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti.

Dominantan utjecaj u smislu ove tačke postoji u slučaju kada ugovorni organ direktno ili indirektno:

1. ima natpolovičnu većinu osnovnog kapitala tog privrednog društva, ili
2. ima natpolovičnu većinu glasova koji su povezani sa ulozima u tom privrednom društvu, ili
3. može imenovati više od polovine uprave, upravnog ili nadzornog odbora tog privrednog društva. 
(2) Privredno društvo koje na osnovu posebnog ili isključivog prava obavlja jednu ili više djelatnosti navedenih u čl. 78. do 83. ovog zakona i kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti, a nije ugovorni organ u smislu ovog zakona ili privredno društvo u smislu tačke b) stava (1) ovog člana, obveznik je primjene ovog zakona.

Dakle, postupak javne nabavke odnosi se na postupke nabavke roba, usluga ili radova koje provodi ugovorni organ ili sektorski ugovorni organ iz člana 4. i 5. ovog zakona, u skladu sa odredbama ovog zakona i podzakonskih akata. 

U skladu sa svim navedenim, ukoliko institucija potpada pod jednu od navedenih kategorija ugovornih organa dužna je primjenjivati Zakon o javnim nabavkama i prateće podzakonske akte - dakle i prilikom nabavki primjenjivati postupke javnih nabavki propisane navedenim Zakonom - naravno osim izuzeća navedenih u članu 10. do 10f. Zakona, kao i izuzeća za sektorske ugovorne organe iz člana 86. Zakona.

Nadalje, član 36. Zakona određuje da sve obavijesti o nabavci, dodjeli ugovora, poništenju postupka javne nabavke, dobrovoljno ex ante obavještenje o transparentnosti i prethodno informacijsko obavještenje, kao i sažetak obavijesti o nabavci na engleskom jeziku, ugovorni organ objavljuje na portalu javnih nabavki. Sažetak svih obavijesti objavljuje se u "Službenom glasniku BiH".

Nadalje, član 2. Uputstva o uslovima i načinu objavljivanja obavijesti i dostavljanja izvještaja o postupcima javnih nabavki na portalu javnih nabavki ("Službeni glasnik BiH" br. 80/22) propisuje: 

"Korisnici Portala su: 

a) Ugovorni organ iz čl. 4. ili 5. Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik BiH", br. 39/14 i 59/22), (u daljnjem tekstu: Zakon) i 
b) Privredni subjekt iz člana 2. stav (1) tačka c) Zakona."

Pored toga, članom 4. Uputstva određeno je da je ugovorni organ dužan prije početka korištenja informacionog sistema izvršiti registraciju. Sama registracija podrazumijeva jedan određen skup podataka koji je karakterističan isključivo za ugovorne organe iz Bosne i Hercegovine i većina tih podataka nije opcionalna, već obavezna. Bez unosa svih obaveznih vjerodostojnih podataka registracija nije moguća. 

Dakle, u Zakonu i podzakonskim aktima, a samim tim i u ovom mišljenju, u kontekstu obaveznosti primjene Zakona, a time i obaveze objave obavijesti, uvijek se koristi termin "ugovorni organ". 

Shodno tome, ističemo da svi oni koji nisu ugovorni organi, ne mogu se registrovati u Informacioni sistem i shodno tome ne mogu objavljivati obavijesti putem ovog sistema.

Nadalje skrećemo pažnju na član 7. Zakona, koji reguliše subvencionisane ugovore, te propisuje: 

"(1) Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorni organ direktno subvencioniše s više od 50%: 

a) ako ti ugovori uključuju radove u smislu Aneksa I. ovoga Zakona; 
b) ako ti ugovori uključuju radove na bolnicama, objektima namijenjenim za sport, rekreaciju i odmor, školskim i univerzitetskim zgradama i zgradama koje se koriste u administrativne svrhe. 

(2) Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorni organ direktno subvencioniše s više od 50% u slučaju pružanja usluga koje su vezane uz radove u smislu stava (1) ovog člana. 

(3) Ugovorni organ koji daje takve subvencije dužan je osigurati poštivanje odredaba ovoga Zakona u slučajevima kada subvencionisani ugovor dodjeljuje neko drugo fizičko ili pravno lice, odnosno dužan je i sam poštivati odredbe ovoga Zakona u slučajevima kada dodjeljuje subvencionisani ugovor za ili u ime tih fizičkih ili pravnih lica."

Također, član 6. Zakona propisuje: 

"Ugovorni organ dužan je dodjeljivati ugovore o javnoj nabavci roba, usluga i radova primjenjujući postupke utvrđene ovim Zakonom i podzakonskim aktima."

Nadalje, član 19. Zakona propisuje postupke javne nabavke kako slijedi: 

"(1) Ugovorni organ iz člana 4. ovoga Zakona primjenjuje otvoreni ili ograničeni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci kao temeljne i redovne postupke. Pregovarački postupak s objavom obavijesti ili bez objave obavijesti, kao i takmičarski dijalog, mogu se primijeniti kao izuzetak samo ako su za to ispunjeni uslovi utvrđeni ovim Zakonom. 
(2) Sektorski ugovorni organ iz člana 5. ovoga Zakona primjenjuje otvoreni ili ograničeni ili pregovarački postupak s objavom obavijesti na ravnopravnoj osnovi. Pregovarački postupak bez objave obavijesti, kao i takmičarski dijalog mogu se primijeniti kao izuzetak samo ako su za to ispunjeni uslovi utvrđeni ovim Zakonom. 
(3) Ugovorni organ može dodijeliti ugovor nakon provođenja konkursa za izradu idejnog rješenja za poslove prostornog planiranja, arhitekture, građenja, obrade podataka, izrade plana ili dizajna."

U skladu sa navedenim, odredbe Zakona se direktno primjenjuju na ugovore koje ugovorni organ subvencioniše s više od 50% i koji se u cijelosti ili u većinskom dijelu finansiraju iz budžetskih sredstava, korisnik sredstava je dužan primijeniti Zakon, bez obzira na svoj primarni status (udruženja građana, fondacije ili drugog neprofitnog subjekta). 

Naglašavamo da eventualna ugovorna odredba ili izjava o "oslobađanju od primjene Zakona", sadržana u ugovorima o dodjeli sredstava, nema pravni primat nad samim Zakonom. Ugovorni organi ne mogu međusobnim ugovorima suspendovati primjenu imperativnih zakonskih normi koje uređuju transparentno trošenje javnog novca.

Korisnik sredstava se u takvim situacijama treba registrovati na Portalu javnih nabavki kao ugovorni organ za potrebe realizacije konkretnog projekta. Postupak nabavke se provodi u skladu sa pragovima definisanim Zakonom, pri čemu se vrsta postupka određuje isključivo na osnovu procijenjene vrijednosti konkretne nabavke. 

Na koncu naglašavamo da udruženja građana mogu koristiti navedenu opciju samo ukoliko su im doznačena sredstva od ugovornog organa da izvrše određenu javnu nabavku, i da se navedeni status ugovornog organa ne može koristiti da se recimo udruženje registruje kao ugovorni organ da bi za stvarni ugovorni organ provela postupak javne nabavke na osnovu sporazuma, a zbog nedostatka kadra tog ugovornog organa, ili na neki drugi način zloupotrijebila navedenu opciju.